Pareggio di Bilancio in Costituzione passa in sordina alla Camera

La Camera approva, in sordina, mentre l’opinione pubblica discetta di eliminazione dei vitalizi dei parlamentari, la nuova norma costituzionale che introduce fra i principi fondamentali dello Stato quello del pareggio di bilancio. Eppure, considerati i tempi che corrono, una maggior attenzione a una norma di tale portata andrebbe posta.

L’iniziale proposta di legge del governo è stata affiancata da ulteriori proposte, una anche a firma del PD (primo firmatario il segretario, Bersani) e tutto questo innovativo corpus normativo è divenuto nella trattazione in Commissione un unico faldone, da oggi ufficialmente approvato in prima lettura dalla Camera.

Il principio del pareggio di bilancio è molto semplice da capire e si potrebbe risolvere in un comma, molto breve, che modifichi l’art. 81 della Costituzione. E così dovrebbe essere:

PROPOSTA DI LEGGE COSTITUZIONALE

Art. 1.

1. All’articolo 81 della Costituzione sono aggiunti, in fine, i seguenti commi:

«L’equilibrio annuale di bilancio deve essere raggiunto senza ricorso al debito pubblico. Le entrate derivanti dal debito pubblico devono essere destinate esclusivamente a spese di investimento. La legge ordinaria definisce le procedure per l’attuazione delle disposizioni dei commi quinto e sesto e individua gli investimenti da effettuare nel corso di ogni singolo esercizio finanziario».

I vincoli introdotti sono in realtà ben più del solo pareggio di bilancio. Si tratta di:

  1. pareggio di bilancio senza ricorso al debito;
  2. entrate derivanti dal debito pubblico impiegate esclusivamente per gli investimenti;
  3. gli investimenti da effettuare sono individuati mediante legge (riserva di legge).

In sede di disciplina attuativa dei principi costituzionali, dovranno però essere definiti con maggior precisione:

– la platea dei soggetti istituzionali tenuti a rispettare il vincolo di bilancio (ci saranno dei soggeti esclusi? se sì, quali?);

– il carattere consolidato (per tutta la PA) o individuale (per i singoli enti) del vincolo stesso;

– gli aggregati contabili da prendere in considerazione, riguardanti sia i saldi di bilancio (saldo nominale o strutturale, inclusione o esclusione delle partite finanziarie, possibilità o meno di poste fuori bilancio) che il debito (inclusione o esclusione dei debiti di fornitura);

– i criteri contabili da utilizzare (competenza giuridica o economica, cassa o competenza mista);

– l’arco temporale di riferimento (il singolo esercizio o un arco pluriennale di durata da definire con riferimento agli enti territoriali).

Va da sè che la formulazione del terzo comma dell’art. 81 della Costituzione parla di equilibrio annuale dei bilancio e solo in via interpretativa lo possiamo definire pareggio. Ma si tratta di pareggio contabile  o di sostenibilità? Ovvero, il criterio dell’equilibrio ha delle sfumature oppure indica inequivocabilmente l’equilibrio delle entrate e delle uscite? Nei lavori preparatori della Camera viene fornita la seguente spiegazione:

Qualora il termine “equilibrio” debba essere inteso come pareggio contabile, ne conseguirebbe che, in presenza di uno stock di debito e di una conseguente componente di spesa per interessi, il saldo primario dovrebbe essere necessariamente in avanzo di un ammontare sufficiente a pareggiare la spesa per interessi, in modo tale da annullare il deficit e garantire il pareggio. L’assenza di un deficit comporterebbe l’invarianza nel tempo dello stock nominale di debito. In presenza di una condizione di crescita, anche moderata, del PIL, ne conseguirebbe la tendenza alla progressiva riduzione del rapporto debito/Pil. Tale tendenza non potrebbe arrestarsi nemmeno quando il predetto rapporto dovesse scendere sotto una determinata soglia (ad esempio quella del 60% definita in sede comunitaria), in quanto l’obbligo di equilibrio di bilancio sancito in costituzione (qualora esso vada inteso come pareggio contabile) non verrebbe meno. L’adozione del vincolo del pareggio, riferito al saldo complessivo di bilancio, implicherebbe quindi l’adozione implicita dell’obiettivo di progressivo annullamento del rapporto debito/Pil (Atto Camera C. 4620/4205/4525/4596/4607, scheda di lettura n. 551).

In sostanza, l’obiettivo posto dalla nuova norma costituzionale è realizzare costantemente un avanzo primario al fine di abbattere il debito. Allo stesso tempo non è specificato quali debbano essere i mezzi per realizzare questo avanzo primario. Naturalmente un ente pubblico può indebitarsi garantendo l’equilibrio. Ma se lo fa mettendo a bilancio entrate che non è sicuro di avere? Il problema potrebbe essere scoperto solo in fase di bilancio consuntivo, quando emergerebbe il vero buco di bilancio e il fallimento dell’obiettivo dell’equilibrio sancito costituzionalmente. E poi? Cosa succede all’amministratore che bara sul bilancio?

Nella nostra normativa è già presente la fattispecie dei “grave dissesto finanziario”, che può comportare la rimozione, per esempio, del presidente della regione, cui si applicano per un periodo decennale la sanzione dell’incandidabilità ed altre sanzioni interdittive (decreto legislativo 6 settembre 2011, n.149, recante la disciplina dei meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni). Il nuovo testo dell’art. 81 prevede comunque che “a garanzia del corretto perseguimento del principio dell’equilibrio di bilancio”, debbano essere assicurate “verifiche a consuntivo e le eventuali misure di correzione”. Il legislatore sembra riferirsi a “quel complesso di procedure, già previste dalla legislazione in materia di contabilità e finanza pubblica, che prevedono attività di monitoraggio degli effetti finanziari di norme in vigore nonché degli andamenti complessivi di finanza pubblica e, in esito a tali procedure, meccanismi correttivi da porre in essere nel caso in cui si registrino oneri che eccedano le previsioni originarie ovvero scostamenti rispetto ad equilibri sanciti con gli strumenti di programmazione” (Scheda di lettura n. 551).

Si richiamano inoltre le previsioni del comma 13 del medesimo art. 17 della legge n. 196/2009, riguardanti, più in generale, le attività di monitoraggio poste in essere dal Governo rispetto agli andamenti complessivi di finanza pubblica. Il Ministro dell’economia e delle finanze, allorché riscontri che l’attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, assume tempestivamente le conseguenti iniziative legislative al fine di assicurare il rispetto del vincolo costituzionale di copertura finanziaria delle leggi. La medesima procedura è applicata in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri (ibidem).

Si tratta del commissariamento? Che fu minacciato da Tremonti quando la sanità pugliese sembrava essere al tracollo? E’ possibile che questa attività di monitoraggio sia lasciata al governo? Oppure è necessaria una autority indipendente che attui le verifiche e denunci il comportamento illegittimo alla Corte dei Conti?

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