Il Consiglio europeo di giovedì e venerdì si troverà a dover decidere delle complicazioni della crisi del debito. Forse sorgerà una Unione Europea fondata su quattro pilastri: Finanza, bilanci pubblici, politica economica e legittimazione democratica. Ne manca uno. La politica estera. Il documento che sarà sul tavolo della UE rifonderà l’unione economica e monetaria. Non quella politica, che per antonomasia è il tallone d’Achille di questa multilevel governance disordinata. Ernesto Gallo e Giovanni Biava sono gli autori dell’articolo che segue, in cui si prendono le mosse da un interrogativo – la politica estera europea esiste? – per finire a parlare dello squilibrio delle potenze che ha come teatro l’Africa, le sue terre rare, il petrolio e naturalmente la guerra.

Politica estera europea: esiste?

di Ernesto Gallo e Giovanni Biava*

Lo studioso francese Justin Vaïsse ha recentemente scritto che ‘il malato d’ Europa è l’Europa stessa’ (16 febbraio 2012). Tale conclusione è stata raggiunta al termine di una valutazione dettagliata della politica estera europea nel 2010 e 2011 compiuta dallo European Council on
Foreign Relations (ECFR). Purtroppo, pensiamo che Vaïsse abbia ragione. Con un budget preventivo di appena €96 miliardi per il periodo 2014-2020, un Alto Rappresentante pressoche’ sconosciuto, la signora Catherine Ashton, le cui decisioni dipendono dal voto unanime di 27 paesi, e un profilo generalmente basso su molti temi (per tacere della assenza dal vertice regionale ASEAN del 2011), non puo’ sorprendere che la valutazione ufficiale dello ECFR sia stata piuttosto critica (Scorecard della Politica Estera Europea, 2012).

La politica estera europea e’ stata quasi mai unitaria e convincente. Quelle dei singoli Stati poi sono state spesso contradittorie e fallimentari. Se aggiungiamo a cio’ la persistente crisi dell’Euro ed il declino economico relativo di fronte ai paesi BRICS, possiamo concludere con Garton Ash (Guardian, 10 novembre 2010) che l’economia e la politica europee saranno presto facile preda di potenze emergenti (quale la Cina) e della loro presunta aspirazione a ‘dividere e governare’ il continente. Crediamo pero’ che un’Europa debole e divisa non sia in grado di portare benefici ne’ a potenze emergenti, né a qualunque ordine internazionale; la storia insegna che un benessere durevole e’ fortemente legato a pace e cooperazione, come l’esperienza dell’Europa occidentale dopo la seconda guerra mondiale illustra. Cina o Russia trarrebbero beneficio da accordi e cooperazione con un’ UE più forte, con una singola politica estera ed ispirata ad un modello federale, che coniughi unita’ e diversita’.

La relativa debolezza della politica estera europea è evidente in tutti i teatri d’azione. L’Europa è stata abbandonata dagli USA, che ora stanno dando priorita’ alla regione del Pacifico. In termini di sicurezza, i paesi UE restano junior partners della NATO, mentre non e’ emersa alcuna capacita’ militare europea alternativa ed autonoma. Quanto alle istituzioni finanziarie, l’UE non si e’ nemmeno pronunciata nella disputa sulla nomina del nuovo presidente della Banca Mondiale, in cui il vincitore, il candidato degli Stati Uniti, Kim, è stato criticato per molti motivi, compresa la sua relativa ignoranza in materia di sviluppo a paragone con il Ministro delle Finanze nigeriano, la Signora Okonjo-Iweala, e l’economista colombiano, Ocampo. Ciò è particolarmente deludente se consideriamo che i leaders europei dovrebbero essere più attenti ai cambiamenti di forza nelle relazioni economiche internazionali, così bene illustrati dalle origini degli ultimi due candidati.

Quanto ai rapporti UE-Russia, malgrado le complementarità tra le due regioni, persistono forti tensioni. Mosca è il principale fornitore di gas dell’Europa e gode di un forte potere di ricatto. Inoltre, la Russia è spesso riuscita a dividere l’UE; il consorzio North Stream, che sta attualmente
costruendo una gasdotto Germania-Russia (che taglia fuori i paesi baltici e dell’Europa centrale), è presieduto dall’ex cancelliere tedesco Gerhard Schroeder, un fatto che ha destato proteste in molti tra i paesi marginalizzati. La combinazione tecnologia tedesca – risorse russe è fonte di preoccupazione, sia in Europa che negli USA, come è stato espresso chiaramente dal Direttore di Stratfor, George Friedman (17 marzo 2012).

Le debolezze della politica estera UE sono ancora più visibili in una zona di importanza economica cruciale per la Cina e gli altri BRICS: L’Africa del nord e quella sub-sahariana. Qui la campagna libica della NATO sta mostrando i suoi effetti peggiori. L’intervento contro Tripoli fu soprattutto supportato da Francia e Gran Bretagna, con il sostegno USA e dei paesi del Golfo. Significativamente, la Germania si astenne sulla relativa risoluzione del Consiglio di Sicurezza ONU, mentre l’Italia, uno dei più importanti partners commerciali della Libia, mise a disposizione le basi militari dopo aver espresso qualche perplessita’. Sono queste divisioni profonde che svuotano di significato una
qualsiasi politica estera europea. Cio’ si aggiunge alla divisione fra paesi occidentali da una parte e Cina e Russia dall’altra; anche queste ultime astenute sull’intervento in Libia. La fine del regime di Gheddafi ha poi portato con se’ ulteriori problemi. I guai libici si sono riversati sui paesi limitrofi, con i ribelli Touareg e un numero imprecisato di militanti islamici che guadagnano terreno nel Mali ed
in Niger. Il golpe militare a Bamako, tradizionale alleato USA ed ex colonia francese, rappresenta un tentativo disperato di mantenere la regione sotto controllo occidentale.

In termini politici, il re e’ nudo. La Francia, il vecchio ‘padrone’ coloniale, non e’ in grado di dare stabilità ad una regione, il Sahel, in cui attori quali gli USA e la Cina hanno interessi vitali, mentre l’UE in quanto tale non ha alcun ruolo. È dunque difficile considerare l’intervento francese in Costa d’Avorio un ‘grande successo europeo’ (ECFR, 2012), se pensiamo che esso fu dettato da interessi puramente francesi ed in una zona caratterizzata da crescenti tensioni e divisioni. Fra coloro che dalle tensioni stanno traendo benefici, troviamo gruppi islamici militanti quali i nigeriani di Boko Haram, i cui tratti non sono ancora chiari. Cio’ che invece è evidente è che la politica estera europea
non ha funzionato neppure in questo contesto. Dopo l’8 marzo, quando un ostaggio britannico ed uno italiano di Boko Haram sono stati uccisi durante un’azione di salvataggio anglo-nigeriana, e’ scoppiata una dolorosa tenzone diplomatica fra l’Italia ed il Regno Unito. Non sappiamo se Londra avesse informato o meno l’Italia, né le ragioni del fallimento dell’azione. Politicamente parlando, tuttavia, il punto è un altro: dov’ era l’Unione europea? Come può accadere che due dei suoi paesi piu’ grandi litigano su un tema scottante, mentre Bruxelles resta in silenzio? Un’azione di salvataggio UE/Nigeria avrebbe forse avuto piu’ senso!

Considerazioni simili valgono per la crisi diplomatica tra Italia e India, dovuta alla presunta uccisione di due pescatori indiani da parte di due fanti di marina italiani (il 15 febbraio), ed al rapimento di due italiani in Orissa da parte dei ribelli maoisti (il 18 marzo). In entrambi i casi la politica italiana si e’ dimostrata contraddittoria ed inefficace. Ma dov’ è l’Unione Europea? Invocato dal Ministro degli Esteri Terzi (il 9 marzo), il suo fantasma non si è ancora materializzato. I limiti della politica estera UE sono stati ancora più evidenti nei rapporti con la Cina, il più grande dei BRICS. In primo luogo, la principale sede istituzionale, il Summit UE-Cina, è tenuto su base annuale, una cadenza probabilmente non sufficiente, se consideriamo che l’UE è il più grande partner commerciale cinese, con un traffico giornaliero di oltre un miliardo di Euro, come ricordato da Barroso in occasione dell’ultimo Summit (il 14 febbraio 2012). Mentre il numero di Summit annuali potrebbe essere raddoppiato, l’esistenza di tre ‘leaders’ europei, il presidente della Commissione, quello del Consiglio, van Rompuy e quello dell’Eurogruppo, Juncker, sembra generare ulteriori confusioni, incertezze sui rispettivi ruoli e lentezze decisionali. In effetti, le iniziative dei singoli Stati, soprattutto la Germania, sono molto più efficaci, a detrimento di un approccio europeo unitario. La disputa sull’estrazione delle ‘terre rare’, su cui l’UE ha recentemente sfidato la Cina (13 marzo 2012), è un segno di debolezza piuttosto che di determinazione. Una sola impresa del settore, Rhodia (Francia), è acquartierata nell’UE, mentre rilevanti porzioni dell’industria europea (per esempio, la produzione
di automobili tedesca) dipendono dalle importazioni di quei minerali. Nonostante i suoi interessi e la sua forza nel commercio internazionale, l’UE non ha assunto una posizione comune neppure in quest’area, con marcate differenze fra paesi più ‘protezionisti’ (l’Italia o occasionalmente la Francia) e più paesi ‘aperti’ (come il Regno Unito). La mancanza di una posizione comune in politica estera è poi nociva non solo all’ Europa, ma anche alla Cina. Come può l’Euro essere valuta di riserva stabile e sicura in assenza di una politica economica europea e di un governo europeo? Ancora, chi è autorizzato a ‘rappresentarla’? Il Signor Juncker è uno dei pochi leaders mondiali senza un budget,
dal momento che una politica fiscale europea non esiste. La mancanza di una singola politica estera ha altri effetti negativi sia sui rapporti UE-Cina sia sulle questioni piu’ generali di global governance.

Come si e’ visto, le relazioni internazionali in zone strategiche quali il Medio Oriente o l’Africa sono ancora dominio delle vecchie potenze coloniali, il cui approccio miope e spesso predatorio si e’ rivelato di ostacolo sia allo sviluppo locale che alla stabilità internazionale. L’ex presidente del Senegal Abdoulaye Wade ha fortemente criticato l’approccio ‘lento e a volte paternalistico’ degli investitori europei (gennaio 2008) a confronto con l’attitudine piu’ pragmatica e co-operativa dei cinesi. Inoltre, l’assenza di una vera politica europea ha chiaramente ostacolato ogni lotta efficace contro le forze estremiste e terroriste, che sembrano muoversi lentamente dal Medio Oriente verso l’ Africa del nord e a sud del Sahara. Sia l’UE che la Cina sono interessate ad una riforma della cosiddetta ‘global governance’; in questo senso, la Gran Bretagna e la Francia potrebbero rinunciare al loro seggio permanente nel Consiglio di Sicurezza in favore di un singolo seggio UE; tale scelta riconoscerebbe la necessità di aggiornare l’organizzazione politica mondiale, in cui i paesi BRICS e di altre regioni del mondo reclamano ormai un ruolo.

Il 2011 è stato l’anno del dialogo UE-Cina sulla gioventù, mentre il 2012 è quello del ‘dialogo interculturale’. Si tratta di iniziative encomiabili perché ogni cooperazione inizia con lo scambio culturale (inclusa la lingua), la formazione e la partecipazione dei giovani, ossia le generazioni future. Tuttavia, il loro successo potrebbe rimanere limitato, se l’UE non saprà dotarsi di una singola e ben definita politica estera, finalizzata a stabilizzare l’Europa e fornire un contributo più forte ad un ordine internazionale sostenibile.

*Ernesto Gallo e Giovanni Biava sono gli autori del blog Giovine Europa New.  Questo è il loro primo articolo su Yes, political! .