Referendum Legge Elettorale, i dubbi sull’ammissibilità

Questo post è stato scritto sulla base delle informazioni contenute nell’ottimo documento prodotto dalla NOMOS, una rivista telematica quadrimestrale diretta dal Prof. Fulco Lanchester, intitolato Referendum Abrogativo e Reviviscenza.
Se la Corte Costituzionale, mercoledì prossimo, deciderà per l’inammissibilità dei referendum sul Porcellum, non gridate allo scandalo. Perché è tutto già scritto.
Quando a Bersani fu chiesto di spiegare la posizione ondivaga del PD circa i quesiti referendari sulla legge elettorale, lui usò, come è solito fare, una similitudine: il referendum è come “una pistola sul tavolo”. Tradotto: il pericolo di una consultazione elettorale sul Porcellum obbligherà l’allora maggioranza a modificare quella tremenda legge. Erano secoli fa. Nel frattempo non è stata avanzata alcuna proposta condivisibile e il Porcellum è ancora al suo posto. Quella maggioranza si è sciolta al sole e la ‘pistola sul tavolo’ ora appare per quello che è: una chimera.

Già, perché i due quesiti referendari anti-Porcellum, sui quali sono state raccolte un milioneduecentomila firme, hanno i crismi, oserei dire le stigmate, dell’inammissibilità. Per due ragioni:

  1. non è possibile la vacatio legis in materia elettorale;
  2. la reviviscenza di una norma abrogata per mezzo di referendum nel nostro diritto è impossibile.

In merito al punto 1) cito la sentenza della Corte Costituzionale 29/1987, relativa alla legge elettorale del Consiglio Superiore della Magistratura. La Consulta affermò che «l’organo, a composizione elettiva formalmente richiesta dalla Costituzione, non può essere privato, neppure temporaneamente, del complesso delle norme elettorali contenute nella propria legge di attuazione. Tali norme elettorali potranno essere abrogate nel loro insieme esclusivamente per sostituzione con una nuova disciplina, compito che solo il legislatore rappresentativo è in grado di svolgere».

Mentre il primo quesito referendario Morroni-Parisi intende abrogare in toto il Porcellum, il secondo quesito opera in forma di abrogazione di quelle norme del Porcellum che abrogano le norme del Mattarellum. In entrambi i cas,i nelle intenzioni dei prootori, dovrebbe agire con modalità diverse una forma di reviviscenza della norma abrogata (punto 2). Va da sé che nel nostro ordinamento non vi è alcuna disposizione che esplicitamente la ammetta o diversamente la escluda. Inoltre, “una legge è abrogata in conseguenza di una sua valutazione di non più idoneità a conseguire il fine per il quale era stata preordinata, per cui il ritorno in vita della norma abrogata, escluso il suo automatismo, potrebbe riaversi solo in presenza di una esplicita volontà di richiamarla” (nomos n. 0 del 2011).

La abrogazione non comporta un effetto necessariamente ripristinatorio delle norme vigenti anteriormente alla legge ora abrogata: essendo il risultato di un giudizio negativo di non rispondenza di una legge ai bisogni del momento in cui è disposta, «non potrebbe l’antica legge emanata in vista di una situazione diversa rivivere per virtù propria, ma solo per una nuova valutazione della sua opportunità
attuale ad opera dell’organo che procede all’abrogazione» (C. MORTATI, Abrogazione legislativa e instaurazione di un nuovo ordinamento costituzionale, cit., 116, nt. 23 – ibidem).

Nel caso “di abrogazione legislativa esplicita di norma meramente abrogativa”, sarebbe ammessa la reviviscenza della norma precedente abrogata, non potendosi riconoscere al legislatore altra volontà, in questa successione di atti, che quella di riportare in vita quella norma che era stata delimitata. Badate bene, tale facoltà è riconosciuta al legislatore. Il problema risiede nella assimilazione dell’abrogazione per via referendaria alla abrogazione per via legislativa. Che potrebbe non essere attuabile per taluni aspetti di natura tecnico-giuridica:

  • l’abrogazione legislativa esplicita opera come un fenomeno di successione di atti, mentre l’abrogazione referendaria opera come una successione di norme;
  • il potere legislativo, anche quando opera nel senso dell’abrogazione di norme, ha sia un carattere positivo che negativo, ovvero “potrebbe modificare l’ordinamento giuridico attraverso la previsione (in positivo) di una nuova disciplina efficace pro futuro, ma sceglie di incidere sull’ordinamento attraverso la mera delimitazione nel passato dell’efficacia delle disposizioni ora abrogate” (nomos, cit.); invece la potestà referendaria agisce nel senso di “una valutazione negativa sulla opportunità politica di quella determinata scelta legislativa oggetto del quesito referendario”, e non potrebbe essere quella stessa scelta intesa come volontà positiva di riqualificazione dell’efficacia di una disciplina precedentemente abrogata;
  • con l’abrogazione esplicita il legislatore ha voluto gli effetti normativi che scaturiscono dalla mera abrogazione della legge precedente; con l’abrogazione referendaria, invece, il corpo elettorale si è espresso sulla legge oggetto del quesito, ma non ha “voluto” la normativa di risulta (sebbene sia implicito nel secondo quesito la volontà di ripristinare la legge precedente, caratteristica ancor più invalidante, poiché qualificherebbe il quesito come ‘eterogeneo’, ovvero “l’elettore si troverebbe a esprimere, con un solo voto, due volontà, quella di abrogare la legge Calderoli e quella di ripristinare la legge Mattarella, quando invece la sua volontà potrebbe essere quella di abrogare la legge Calderoli, ma di volere una disciplina elettorale diversa da quella precedente”).

CONCLUSIONE: “se l’abrogazione legislativa esplicita di disposizione meramente abrogatrice può comportare, quale manifestazione della volontà di colmare la lacuna, la reviviscenza della disposizione precedentemente abrogata, l’abrogazione referendaria, seppur di norme meramente abrogatrici, non comporta alcuna reviviscenza, non essendo possibile individuare alcuna altra volontà se non quella di delimitare l’efficacia di una norma (a meno di non voler riconoscere un ruolo determinante alla intenzione dei promotori referendari)”. Ne consegue che, resa impossibile qualsiasi reviviscenza del Mattarellum, e considerata la contemporanea impossibilità di una vacatio legis in materia elettorale, entrambi i quesiti sarebbero inammissibili.

La sentenza n. 32 del 1993 della medesima Corte Costituzionale ha individuato due condizioni per l’ammissibilità dei referendum in materia elettorale:

  1. che sia individuabile dal quesito una matrice razionalmente unitaria;
  2. possa comunque trarsi dall’ordinamento una “normativa di risulta” immediatamente applicabile.

Ora il problema è che il Mattarellum non è normativa di risulta, ma è normativa precedentemente abrogata. C’è differenza infatti fra normativa di risulta e reviviscenza di norme abrogate:

Le norme abrogate [quelle che si vorrebbe rivivessero] «non sarebbero “norme residue” o “preesistenti” (rispetto all’ablazione referendaria), ma semplicemente “norme abrogate” dalla legge abrogatrice, ma che al cospetto del criterio dell’effetto di sistema tornerebbero in vita sub specie di “nuove norme”, create (rectius: ri-create) artificiosamente dai promotori del referendum» (nomos, cit.).

Sia ben chiaro, la Consulta, quando si è espressa in materia, ha sempre escluso la reviviscenza: sentenze nn. 40 del 1997 e 31 del 2000, nonché la recente sentenza n. 24 del 2011 (Referendum sui servizi pubblici locali), nonché la sentenza n. 28 del 2011 in cui si afferma esplicitamente che “l’abrogazione, a seguito dell’eventuale accoglimento della proposta referendaria, di una disposizione abrogativa è, infatti, inidonea a rendere nuovamente operanti
norme che, in virtù di quest’ultima, sono state già espunte dall’ordinamento“.

Per tutte queste ragioni, i dubbi sull’ammissibilità prevalgono sulle certezze. Tanto più che i quesiti di Morroni-Parisi ebbero l’effetto politico di tagliare le gambe alla proposta Passigli, che invece avrebbe potuto avere maggior fortuna; uno dei due quesiti di Passigli rispettava infatti entrambi i punti della sentenza n. 32 del 1993 (razionalità del quesito e esistenza di una normativa di risulta) poiché puntava a smontare dall’interno gli effetti perversi del Porcellum alla maniera del referendum del 1993, riadattandolo ad una legge elettorale proporzionale con sbarramento al 4% (una formula tanto cara ai dalemiani).

Si potrebbero qui fare alcune considerazioni di natura politica, che verrebbero rafforzate eventualmente dalla sentenza della Corte prevista per mercoledì prossimo. Provo ad abbozzarle.

In primo luogo, la raccolta di firme per i quesiti pro-Mattarellum aveva lo scopo prioritario di sabotare il referendum Passigli: non c’era – e non c’è – alcuna volontà di modificare l’attuale legge elettorale. Ciò è rafforzato dal fatto che le ragioni della inammissibilità dei quesiti pro-Mattarellum sono arcinote in ambito giuridico. In realtà qualcuno ha cercato di cavalcare l’onda referendaria di giugno in vista di ipotetiche elezioni, che all’epoca sembravano programmabili per l’inizio del 2012. Le cose sono andate diversamente e ora quel referendum è diventato un sasso nella scarpa. Ma i sostenitori dei quesiti Morroni-Parisi cadranno in piedi e la collera popolare si scaricherà sugli innocenti giudici della Consulta.

Verrò smentito?

Il referendum abrogativo del Porcellum è inammissibile. A che servono le firme?

La teoria bersaniana del referendum abrogativo del Porcellum come di “una pistola sul tavolo” rischia di essere la bufala del secolo. Fallito il tentativo di Passigli, che tendeva ad abrogare le norme del Porcellum contenenti il cosiddetto abnorme ‘premio di maggioranza’ e quindi a ripristinare un proporzionale puro con le indicazioni di preferenza, il PD ha sposato non senza tentennamenti i quesiti abrogativi – in toto e parziali – di Arturo Parisi. Peccato che la giurisprudenza costituzionale in merito implichi l’inammissibilità di quei quesiti referendari sulle leggi elettorali poiché è inammissibile la vacatio legis in materia elettorale. Lo spiega bene Cesare Salvi su Il Riformista di qualche giorno fa. Articolo che vi ripropongo qui di seguito. Una domanda, però, vorrei rivolgere a Bersani e ai “nostalgici” del Mattarellum: a che servono le firme?

Per qualche approfondimento: Sentenza corte costituzionale n. 47/1991

Il Riformista 09-09-2011

 L’inammissibilità dei referendum elettorali

di Cesare Salvi

La serietà nell’iniziativa politica, in un momento nel quale purtroppo cresce la sfiducia dei cittadini nei confronti dei partiti, è più che mai necessaria. Vorrei quindi sottoporre ai sostenitori del referendum, che dicono di voler abrogare l’attuale legge elettorale per sostituirla con la precedente legge Mattarella, se hanno riflettuto sulle conseguenze che si determineranno tra i cittadini, chiamati in questi giorni a firmare, quando la Corte Costituzionale dichiarerà inammissibili i quesiti.

Allo stato attuale della giurisprudenza della Consulta, questo esito negativo sarà infatti inevitabile.

Fin dalla sua prima sentenza (29/1987), che riguardava la legge elettorale del Consiglio Superiore della Magistratura, la Corte Costituzionale affermò che «l’organo, a composizione elettiva formalmente richiesta dalla Costituzione, non può essere privato, neppure temporaneamente, del complesso delle norme elettorali contenute nella propria legge di attuazione. Tali norme elettorali potranno essere abrogate nel loro insieme esclusivamente per sostituzione con una nuova disciplina, compito che solo il legislatore rappresentativo è in grado di svolgere».

Questo principio è ribadito da tutta la giurisprudenza successiva.

Il primo dei due quesiti sottoposto in questi giorni alle firme dei cittadini, che prevede l’abrogazione in toto della legge Calderoli, dunque palesemente inammissibile. Né si può sostenere, come pure ho avuto purtroppo occasione di leggere, che l’abrogazione dell’attuale legge fa rivivere quella precedente. Come dovrebbe essere noto, «la natura del referendum abrogativo nel nostro sistema costituzionale è quello di atto-fonte dell’ ordinamento dello stesso rango della legge ordinaria». E, come si insegna al primo anno di giurisprudenza, «l’abrogazione di una norma, che a sua volta aveva abrogato una norma precedente, non fa rivivere quest’ultima» (cito dal noto manuale che adotto per i miei studenti, il Torrente-Schlesinger).

Naturalmente, se uno studente rispondesse all’esame sostenendo il contrario, sarebbe subito bocciato.

Probabilmente non ignari di ciò, i promotori hanno proposto anche un secondo quesito, che abroga solo parzialmente la Legge Calderoli. La Corte costituzionale ha affermato, infatti, che il referendum in materia elettorale è ammissibile se dal “ritaglio” della legge vigente emerge una normativa immediatamente applicabile: se cioè si può andare a votare senza bisogno di ulteriori interventi legislativi. In passato, proprio perché questo esito non era garantito dal quesito, la Corte costituzionale (sent. 47/1991) dichiarò inammissibile il referendum sulla legge elettorale del Senato; mentre, avendo i promotori riformulato il quesito, la Corte lo ritenne questa volta ammissibile (sent. 32/1993) appunto perché la normativa di risulta avrebbe consentito l’operatività del sistema elettorale, senza alcun ulteriore intervento del legislatore.

Per cercare di infilarsi in questo spiraglio, i promotori hanno provato a ritagliare la legge Calderoli, per far emergere una normativa direttamente applicabile.

Ma non ci sono riusciti. Diversi punti del quesito numero 2, infatti, contengono abrogazioni di legge abrogate (mi si scusi il bisticcio). Il quesito prevede in particolare l’abrogazione delle norme della legge vigente, che a loro volta avevano abrogato i decreti legislativi sulla determinazione dei collegi uninominali della Camera e del Senato. Ma, come si ricordava, l’abrogazione non può far rivivere norme abrogate, e quindi l’eventuale approvazione del quesito produrrebbe una legge priva della normativa che riguarda il suo punto centrale, cioè l’adozione dei collegi uninominali. Ne risulterebbe una legge non immediatamente operativa, in contrasto con quanto richiesto dalla Corte costituzionale.

Chiedo scusa per i tecnicismi. Sono anch’io contrario al “porcellum”, e comprendo le ragioni di un’iniziativa referendaria. Per esempio, quella promossa da Passigli (il quesito sull’abolizione del premio di maggioranza è sicuramente ammissibile). Ma, come dicevo all’inizio, il problema è un altro: quando nei talk show televisivi sento promettere che con i referendum si tornerà alla legge elettorale Mattarella, mi indigno, come si dice adesso. Da giurista e da politico di altri tempi.