Dopo il Porcellum la tentazione perversa del proporzionale puro

Le motivazione della sentenza della Corte Costituzionale hanno posto definitivamente la parola fine alla vita della legge elettorale Calderoli, nota al mondo come Porcellum. Ma se pensate che sia tutto risolto, vi sbagliate di grosso. La sentenza è giocoforza emendativa essendo la legge elettorale “costituzionalmente necessaria”, come ribadito in diverse sentenze e in ultimo nella suddetta n. 1/2014. Il Consultum, come è stato ribattezzato il rottame di legge elettorale rimasto, è un proporzionale corretto con soglia di sbarramento al 4% per le liste, al 10% per le coalizioni e voto di preferenza. Un ritorno al futuro della prima Repubblica e della preminenza della rappresentatività sulla governabilità con gli effetti che sappiamo in termini di potere dei partiti. Se le urne non sono in grado di esprimere un vincitore in grado di governare, allora il sistema parlamentare corregge il voto con la mediazione in aula. Saranno i capi partito a cercare un accordo politico fra forze diverse e finanche in opposizione fra di loro al fine di governare. Tutto ciò ha effetto altrettanto distorsivo di un premio di maggioranza, che sarà deprecabile, ma almeno favorisce la coalizione uscita maggioritaria dal voto popolare.

Con questo non si intende difendere i meccanismi premiali del Porcellum. Essi sono stati dichiarati incostituzionali dalla Consulta sulla base di due ordini di ragioni: 1) lo strumento del premio di maggioranza alla Camera era sproporzionato e comprimeva oltre il limite il principio costituzionale della eguaglianza del voto (art. 48 Cost., secondo comma) nonché della rappresentanza (art. 67 Cost.) il premio di maggioranza al Senato era ancorché irrazionale, ovvero contro la ratio stessa della norma poiché in grado di creare maggioranze differenti rispetto all’altra Camera e quindi di vanificare la governabilità dell’istituzione. Ma una legge elettorale che non fosse in grado, stante alla frammentazione del quadro partitico italiano, di operare una sintesi e quindi di favorire una chiara governabilità frutto della rappresentanza, non sarebbe certo migliore del Porcellum. Per tale ragione, chi in queste ore sta sostenendo la possibilità di andare alle urne con il Consultum, è da ritenersi al limite della follia. Poiché non ha in vista il bene del paese, a cui antepone evidentemente un mero calcolo di convenienza per sé o per il proprio gruppo.

Non è vero quindi che la Consulta, bocciando il premio di maggioranza del Porcellum, abbia altresì invalidato qualsiasi altro accorgimento correttivo nel senso della governabilità. Tuttavia, anche questi strumenti devono essere limitati per non comprimere altri principi costituzionali. Qualsiasi strumento di correzione e di sintesi non è in grado di produrre un sistema partitico diverso dall’attuale. In alcune ricostruzioni, per esempio in quella di Aldo Giannulli sul blog di Grillo, si fa passare l’idea che sia la legge elettorale a produrre il sistema partitico, per cui il maggioritario tenderebbe a favorire il bipartitismo mentre il proporzionale sarebbe più flessibile e “aperto alla società civile”. Nella realtà non è così: in Italia, la legge Mattarella – maggioritaria con correzione proporzionale alla Camera, maggioritaria al Senato – non è mai effettivamente stata in grado di semplificare il quadro partitico. Ha prodotto un indebolimento dei partiti a favore di personalità politiche, ma ha anche reso evidenti le relative responsabilità di governo e l’elettore ha avuto possibilità di capire chi fosse il parlamentare che lo ha rappresentato. Però i partiti sono sopravvissuti alla Mattarella. Si sono uniti in coalizioni politiche deboli che, alla prova del governo, hanno segnato il passo, specie dinanzi alla radicalità delle posizioni nel periodo duro del berlusconismo. D’altro canto, non è vero che il sistema proporzionale è più flessibile del maggioritario: la flessibilità del quadro partitico è determinata storicamente, non per via elettorale. Per i lunghi anni della prima Repubblica, il proporzionale non è mai stato in grado di bucare lo schema di governo della Democrazia Cristiana. La ragione è nota ed era legata anche a fattori esogeni (la contrapposizione fra i blocchi, la guerra fredda). Se un sistema politico è bloccato, la legge elettorale può fare ben poco. Le due grandi cesure elettorali, in Italia, sono avvenute con le politiche del 1992 e del… 2013. Nel ’92 si rompe lo schema del pentapartito; nel 2013 il bipolarismo debole orientato sull’asse berlusconismo – antiberlusconismo. In questi due cambiamenti, la legge elettorale ha operato in senso conservativo, limitando l’erosione di voti dai partiti prevalenti.

Certamente il maggioritario puro ha effetti distorsivi nei confronti della rappresentanza. Ma è possibile operare correzioni con il doppio turno di collegio. Il doppio turno consente l’accesso dei partiti di minoranza (non tutti, quelli più rilevanti e omogenei geograficamente) nell’istituzione. Esiste inoltre il cosiddetto ‘diritto di tribuna’ (nella proposta di Matteo Renzi è pari addirittura al 10%) per disporre comunque un certo numero di seggi alla necessità di rendere l’istituzione effettivamente rappresentativa del voto. In ogni caso, la nuova legge elettorale non dovrà sacrificare la governabilità per garantire una rappresentanza pura ma sterile. Né essere frutto del calcolo o dell’opportunismo di taluni, o piuttosto di volontà punitive nei confronti del partitismo. Dovrà – questo sì – garantire un giusto bilancio fra i diversi principi costituzionali.

La febbre del No al referendum elettorale agita i sogni dei politici

Sembra un conto alla rovescia. A naso, dicono simultaneamente senza saperlo Follini e Quagliarello, la Consulta dirà no al Referendum contro il Porcellum. Ci sono evidenti ragioni giuridiche, se ne parla da un pezzo ma chi ha evocato la consultazione elettorale con il milione di firme lo ha fatto ‘a tradimento’, sapendo che i quesiti proposti non avrebbero avuto futuro. L’ala maggioritaria del PD e l’IDV al completo dovevano evitare il rischio di un referendum della società civile che era poi l’iniziativa Passigli. Segato in due Passigli, si è pensato alla strategia della pistola sul tavolo (Bersani, cit.), in modo da obbligare l’allora maggioranza a prender in esame la materia, poi è finita l’era berlusconiana e del Porcellum non frega più nulla a nessuno. Questo in sintesi.

Oggi sui giornali sono comparsi tre titoli sulla questione ammissibilità, tre titoli di tenore diverso e che descrivono scenari simili.

La mozione è quella di Vannino Chiti (PD), volta a porre l’attenzione dei colleghi parlamentari verso la riforma della legge elettorale. Una cosiddetta mozione di indirizzo. Acqua fresca. E’ chiaro che davanti ad un no della Consulta, ogni impalcatura di riforma della legge Calderoli verrebbe smontata in quattro e quattrotto. Sul giudizio della Corte sono due le ipotesi più ricorrenti, inammissibilità di entrambi i quesiti, oppure parziale ammissione del secondo quesito, magari riformulato in modo da lasciare in piedi l’architettura del Porcellum, svuotandola degli aspetti più deleteri. In ultima istanza, c’è pure la possibilità che la Consulta ponga al vaglio di legittimità costituzionale alcune norme del Porcellum ma dandosi un termine di tempo molto vago e distanziato nel tempo, lasciando quindi alla Politica tempo e opportunità per un accordo. L’accordo, sia chiaro, è quella cosa che nella discussione parresiastica passa sotto il nome di inciucio: uno scambio fra le propaggini di confine di PD e PdL per un ritorno al proporzionale e ridisegnazione dei collegi in modo da favorire i due partiti più grandi. Far peggio della porcata sarà difficile, ma ci riusciranno.

Se ne è parlato anche qui:

1) Referendum elettorale, le colossali sviste di Panebianco

2) Referendum elettorale, i dubbi sull’ammissibilità

3) Legge elettorale fra referendum e inciucio. Intervista al senatore Belisario

Referendum Legge Elettorale, i dubbi sull’ammissibilità

Questo post è stato scritto sulla base delle informazioni contenute nell’ottimo documento prodotto dalla NOMOS, una rivista telematica quadrimestrale diretta dal Prof. Fulco Lanchester, intitolato Referendum Abrogativo e Reviviscenza.
Se la Corte Costituzionale, mercoledì prossimo, deciderà per l’inammissibilità dei referendum sul Porcellum, non gridate allo scandalo. Perché è tutto già scritto.
Quando a Bersani fu chiesto di spiegare la posizione ondivaga del PD circa i quesiti referendari sulla legge elettorale, lui usò, come è solito fare, una similitudine: il referendum è come “una pistola sul tavolo”. Tradotto: il pericolo di una consultazione elettorale sul Porcellum obbligherà l’allora maggioranza a modificare quella tremenda legge. Erano secoli fa. Nel frattempo non è stata avanzata alcuna proposta condivisibile e il Porcellum è ancora al suo posto. Quella maggioranza si è sciolta al sole e la ‘pistola sul tavolo’ ora appare per quello che è: una chimera.

Già, perché i due quesiti referendari anti-Porcellum, sui quali sono state raccolte un milioneduecentomila firme, hanno i crismi, oserei dire le stigmate, dell’inammissibilità. Per due ragioni:

  1. non è possibile la vacatio legis in materia elettorale;
  2. la reviviscenza di una norma abrogata per mezzo di referendum nel nostro diritto è impossibile.

In merito al punto 1) cito la sentenza della Corte Costituzionale 29/1987, relativa alla legge elettorale del Consiglio Superiore della Magistratura. La Consulta affermò che «l’organo, a composizione elettiva formalmente richiesta dalla Costituzione, non può essere privato, neppure temporaneamente, del complesso delle norme elettorali contenute nella propria legge di attuazione. Tali norme elettorali potranno essere abrogate nel loro insieme esclusivamente per sostituzione con una nuova disciplina, compito che solo il legislatore rappresentativo è in grado di svolgere».

Mentre il primo quesito referendario Morroni-Parisi intende abrogare in toto il Porcellum, il secondo quesito opera in forma di abrogazione di quelle norme del Porcellum che abrogano le norme del Mattarellum. In entrambi i cas,i nelle intenzioni dei prootori, dovrebbe agire con modalità diverse una forma di reviviscenza della norma abrogata (punto 2). Va da sé che nel nostro ordinamento non vi è alcuna disposizione che esplicitamente la ammetta o diversamente la escluda. Inoltre, “una legge è abrogata in conseguenza di una sua valutazione di non più idoneità a conseguire il fine per il quale era stata preordinata, per cui il ritorno in vita della norma abrogata, escluso il suo automatismo, potrebbe riaversi solo in presenza di una esplicita volontà di richiamarla” (nomos n. 0 del 2011).

La abrogazione non comporta un effetto necessariamente ripristinatorio delle norme vigenti anteriormente alla legge ora abrogata: essendo il risultato di un giudizio negativo di non rispondenza di una legge ai bisogni del momento in cui è disposta, «non potrebbe l’antica legge emanata in vista di una situazione diversa rivivere per virtù propria, ma solo per una nuova valutazione della sua opportunità
attuale ad opera dell’organo che procede all’abrogazione» (C. MORTATI, Abrogazione legislativa e instaurazione di un nuovo ordinamento costituzionale, cit., 116, nt. 23 – ibidem).

Nel caso “di abrogazione legislativa esplicita di norma meramente abrogativa”, sarebbe ammessa la reviviscenza della norma precedente abrogata, non potendosi riconoscere al legislatore altra volontà, in questa successione di atti, che quella di riportare in vita quella norma che era stata delimitata. Badate bene, tale facoltà è riconosciuta al legislatore. Il problema risiede nella assimilazione dell’abrogazione per via referendaria alla abrogazione per via legislativa. Che potrebbe non essere attuabile per taluni aspetti di natura tecnico-giuridica:

  • l’abrogazione legislativa esplicita opera come un fenomeno di successione di atti, mentre l’abrogazione referendaria opera come una successione di norme;
  • il potere legislativo, anche quando opera nel senso dell’abrogazione di norme, ha sia un carattere positivo che negativo, ovvero “potrebbe modificare l’ordinamento giuridico attraverso la previsione (in positivo) di una nuova disciplina efficace pro futuro, ma sceglie di incidere sull’ordinamento attraverso la mera delimitazione nel passato dell’efficacia delle disposizioni ora abrogate” (nomos, cit.); invece la potestà referendaria agisce nel senso di “una valutazione negativa sulla opportunità politica di quella determinata scelta legislativa oggetto del quesito referendario”, e non potrebbe essere quella stessa scelta intesa come volontà positiva di riqualificazione dell’efficacia di una disciplina precedentemente abrogata;
  • con l’abrogazione esplicita il legislatore ha voluto gli effetti normativi che scaturiscono dalla mera abrogazione della legge precedente; con l’abrogazione referendaria, invece, il corpo elettorale si è espresso sulla legge oggetto del quesito, ma non ha “voluto” la normativa di risulta (sebbene sia implicito nel secondo quesito la volontà di ripristinare la legge precedente, caratteristica ancor più invalidante, poiché qualificherebbe il quesito come ‘eterogeneo’, ovvero “l’elettore si troverebbe a esprimere, con un solo voto, due volontà, quella di abrogare la legge Calderoli e quella di ripristinare la legge Mattarella, quando invece la sua volontà potrebbe essere quella di abrogare la legge Calderoli, ma di volere una disciplina elettorale diversa da quella precedente”).

CONCLUSIONE: “se l’abrogazione legislativa esplicita di disposizione meramente abrogatrice può comportare, quale manifestazione della volontà di colmare la lacuna, la reviviscenza della disposizione precedentemente abrogata, l’abrogazione referendaria, seppur di norme meramente abrogatrici, non comporta alcuna reviviscenza, non essendo possibile individuare alcuna altra volontà se non quella di delimitare l’efficacia di una norma (a meno di non voler riconoscere un ruolo determinante alla intenzione dei promotori referendari)”. Ne consegue che, resa impossibile qualsiasi reviviscenza del Mattarellum, e considerata la contemporanea impossibilità di una vacatio legis in materia elettorale, entrambi i quesiti sarebbero inammissibili.

La sentenza n. 32 del 1993 della medesima Corte Costituzionale ha individuato due condizioni per l’ammissibilità dei referendum in materia elettorale:

  1. che sia individuabile dal quesito una matrice razionalmente unitaria;
  2. possa comunque trarsi dall’ordinamento una “normativa di risulta” immediatamente applicabile.

Ora il problema è che il Mattarellum non è normativa di risulta, ma è normativa precedentemente abrogata. C’è differenza infatti fra normativa di risulta e reviviscenza di norme abrogate:

Le norme abrogate [quelle che si vorrebbe rivivessero] «non sarebbero “norme residue” o “preesistenti” (rispetto all’ablazione referendaria), ma semplicemente “norme abrogate” dalla legge abrogatrice, ma che al cospetto del criterio dell’effetto di sistema tornerebbero in vita sub specie di “nuove norme”, create (rectius: ri-create) artificiosamente dai promotori del referendum» (nomos, cit.).

Sia ben chiaro, la Consulta, quando si è espressa in materia, ha sempre escluso la reviviscenza: sentenze nn. 40 del 1997 e 31 del 2000, nonché la recente sentenza n. 24 del 2011 (Referendum sui servizi pubblici locali), nonché la sentenza n. 28 del 2011 in cui si afferma esplicitamente che “l’abrogazione, a seguito dell’eventuale accoglimento della proposta referendaria, di una disposizione abrogativa è, infatti, inidonea a rendere nuovamente operanti
norme che, in virtù di quest’ultima, sono state già espunte dall’ordinamento“.

Per tutte queste ragioni, i dubbi sull’ammissibilità prevalgono sulle certezze. Tanto più che i quesiti di Morroni-Parisi ebbero l’effetto politico di tagliare le gambe alla proposta Passigli, che invece avrebbe potuto avere maggior fortuna; uno dei due quesiti di Passigli rispettava infatti entrambi i punti della sentenza n. 32 del 1993 (razionalità del quesito e esistenza di una normativa di risulta) poiché puntava a smontare dall’interno gli effetti perversi del Porcellum alla maniera del referendum del 1993, riadattandolo ad una legge elettorale proporzionale con sbarramento al 4% (una formula tanto cara ai dalemiani).

Si potrebbero qui fare alcune considerazioni di natura politica, che verrebbero rafforzate eventualmente dalla sentenza della Corte prevista per mercoledì prossimo. Provo ad abbozzarle.

In primo luogo, la raccolta di firme per i quesiti pro-Mattarellum aveva lo scopo prioritario di sabotare il referendum Passigli: non c’era – e non c’è – alcuna volontà di modificare l’attuale legge elettorale. Ciò è rafforzato dal fatto che le ragioni della inammissibilità dei quesiti pro-Mattarellum sono arcinote in ambito giuridico. In realtà qualcuno ha cercato di cavalcare l’onda referendaria di giugno in vista di ipotetiche elezioni, che all’epoca sembravano programmabili per l’inizio del 2012. Le cose sono andate diversamente e ora quel referendum è diventato un sasso nella scarpa. Ma i sostenitori dei quesiti Morroni-Parisi cadranno in piedi e la collera popolare si scaricherà sugli innocenti giudici della Consulta.

Verrò smentito?