Riforma Senato | Che fine farà il referendum abrogativo elettorale?

Leggo dal Dossier n. 155 allegato dal disegno di legge costituzionale Atto Senato n. 1429 che l’emendamento relativo all’articolo 75 della costituzione, approvato in 1a Commissione Affari Costituzionali al Senato e diventato quindi parte della riforma Boschi, pur apparendo “meramente riproduttivo” della formulazione esistente, in realtà introduce, nella costituzione vigente, parte della giurisprudenza consolidata in diverse pronunce della Corte Costituzionale in sede di esame sull’ammissibilità dei quesiti, forse addirittura forzandola. Vediamo il confronto fra il testo attuale e quello proposto:

Testo vigente:

E’ indetto referendum popolare per deliberare la abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge, quando lo richiedono cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali.

Testo proposto:

E’ indetto referendum popolare per deliberare l’abrogazione, di una legge o di un atto avente valore di legge, oppure di articoli o parti di essi con autonomo valore normativo, quando lo richiedono ottocentomila elettori o cinque Consigli regionali.

L’aggiunta della frase “articoli o parti di essi con autonomo valore normativo”, è elemento ostativo all’approvazione dei cosiddetti quesiti referendari “per ritaglio”, ovvero quei quesiti che non abrogano in toto un articolo o una legge ma si limitano a proporre l’emendamento di singole parti di frasi, cambiandone . Per intenderci, il referendum come quello sulla legge elettorale del 1993, o quelli in tema di commercio e di televisione del 1995, o quello sull’aborto del 1981, o ancora quello in materia ambientale del 1993, non sarebbe più possibile. Va da sé che la tecnica cosiddetta manipolativa è stata cassata più volte nel giudizio di ammissibilità (es. 2011), proprio per il rischio della creazione di norme che, non solo siano non autonome, ma persino in contrasto con lo spirito della legge originaria approvata dal Parlamento (abrogare la parola “non” dovrebbe capovolgere il senso di un testo normativo). Così spiegano i tecnici del Senato:

potrebbe ritenersi che la nuova formulazione possa innovare anche alla costituzione vivente, nel circoscrivere l’ammissibilità del quesito referendario che non abbia per oggetto un’intera legge, ma articoli o anche loro parti. La condizione neointrodotta per cui questi devono avere “autonomo valore normativo”, tenderebbe ad escludere la figura del referendum c.d “per ritaglio”, quando non sia riscontrabile “autonomo valore normativo” di ciascun singolo “ritaglio”, pur emergendo il valore normativo del ritaglio nel suo insieme. Il referendum parziale, in altre parole, potrebbe ritenersi non ammissibile se ciascuna parte di cui si propone l’abrogazione non abbia “autonomo valore normativo”, cioè esprima di per sé un precetto (di cui si chiede, appunto, l’abrogazione).

Non si avrebbe invece tale effetto, qualora si ritenesse che l’autonomo valore normativo possa risultare dagli “articoli o parti di essi” nel loro insieme (Dossier n. 155).

Notoriamente la materia è spinosa ed oggetto di contrasto fra giuristi. Se nel tempo il modello del ritaglio è stato censurato, resta il fatto che il referendum abrogativo parziale è pur sempre di per sé manipolativo:

 il quesito viene formulato allo scopo di imprimere all’esistente testo legislativo – attraverso più o meno ardite operazioni di ritaglio di singole parole – un significato diverso, eliminando certi significati ovvero riducendone la portata o addirittura ribaltando il significato della norma ricavabile dal testo. Questa operazione di ritaglio è effettuata avendo presente un certo obiettivo, leggendo il testo da abrogare alla luce di esso e “piegando” il risultato dell’abrogazione rispetto a quell’obiettivo (Di Toritto, www.ideazione.com).

Vista la contemporanea inammissibilità di referendum abrogativi secchi, il referendum di una legge elettorale non può che essere parziale e non può che intervenire per emendare singole parole o frasi che non possono avere – da sole – “autonomo valore normativo”. Ecco perché credo che la norma, come è stata scritta, ecceda i paletti definiti dalla Consulta in materia di referendum abrogativi e renda, di fatto, impossibile un quesito in materia elettorale.

E’ curioso che, nel loro insieme, tutti questi piccoli cambiamenti dell’articolo 75 contengono la medesima ratio, ovvero tendono a depotenziare lo strumento referendario sino a spingersi a castrare le formule innovative che nel tempo la medesima Corte Costituzionale ha ammesso. Lo spazio della democrazia diretta, anziché ampliarsi, viene irrimediabilmente ridotto. Possiamo accettare tutto questo?

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Grillo & M5S / Il referendum senza quorum visto dalla Costituente

Facendo tesoro del commento seguente, ho deciso di confutare la tesi di Grillo secondo cui una democrazia si realizza esclusivamente per il tramite dell’esercizio diretto della sovranità popolare.

L’eliminazione del quorum è quanto di più democratico e sensato possa fare una classe politica. Chi non va a votare e magari preferisce starsene a casa a vedere il Grande Fratello o banalità del genere non deve impedire agli altri l’esercizio del voto e conseguentemente del risultato! La vita democratica è partecipazione . Ho capito tardi perché a molti notabili ha sempre fatto comodo l’astensione , le non intercettazioni , la non trasparenza . Mi creda è veramente l’ora di finirla ; percepisco da alcune delle sue risposte in questo forum molto equilibrato, un certo suo nervosismo, cerchi piuttosto di convincere anche me e molti altri su questo punto fondamentale della democrazia partecipativa in assenza di vuoti politici ed istituzionali , siamo tutti in attesa di questi risultati siciliani che potrebbero cambiare veramente l’Italia, un cordiale saluto, Claudio (vedi qui).

Claudio, avrei un dovere di sintesi che non mi sento in questo ambito di violare. La sintesi in argomenti così complessi come la differenza fra democrazia rappresentativa e democrazia diretta è sempre deleteria perché obbliga a semplificazioni. Per evitare, cercherò di trattare un argomento per volta, il primo dei quali, come annunciato, è relativo al referendum popolare e alla proposta di Beppe Grillo di abolire il limite del quorum.

La riforma viene “venduta” sui palchi di mezza Italia come una rivoluzione: la svolta definitiva che realizzerebbe finalmente la democrazia diretta in Italia. Ma qualcuno, mentre ride alle battute del Comiziante, ha pensato quale conseguenza avrebbe questa riforma?

Qualcuno, a suo tempo, al momento cioè di scrivere quella norma, ci aveva già pensato. Si tratta dei nostri padri costituenti, le cui opere sono raccolte sul sito storico della Camera dei Deputati e sono accessibili a chiunque. La norma in questione è l’attuale articolo 75 della Costituzione (nei resoconti parlamentari era il numero 72), che qui vi ripropongo:

Art. 75.

È indetto referendum popolare per deliberare l’abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge, quando lo richiedono cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. Non è ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali. Hanno diritto di partecipare al referendum tutti i cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei deputati. La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi. La legge determina le modalità di attuazione del referendum.

Questo articolo non è stato scritto casualmente. Il referendum popolare è uno strumento che potenzialmente può mettere in blocco un sistema democratico rappresentativo. Può impedire cioè alle istituzioni democraticamente elette di adempiere alla funzione legislativa. L’articolo originario proposto all’Assemblea costituente era radicalmente diverso:

Il referendum poteva colpire inizialmente tutte le leggi proposte in parlamento “dichiarate non urgenti”, una formulazione che è poi stata abbandonata. Si trattava di un referendum di tipo preventivo, o “di veto” su leggi dichiarate dal Parlamento non urgenti. Si trattava cioè di qualcosa molto simile a un potere di veto sulle leggi espresso direttamente per via popolare. Uno strumento evidentemente ispirato al modello della democrazia diretta, forse importato dalla Costituzione della Repubblica di Weimar, in cui il referendum legislativo poteva essere istituito in seguito alla richiesta di sospensione di una legge da parte di almeno un terzo dei deputati. Era una sorta di tutela delle minoranze, laddove la maggioranza avesse approvato leggi contrarie alla vigente opinione pubblica.

Fra i delegati dell’Assemblea Costituente c’era però un signore che si chiamava Palmiro Togliatti. Egli, relativamente al progetto di articolo 72 recante la disposizione sul referendum, disse che:

Il primo comma fu pertanto messo ai voti già durante la discussione preliminare in Commissione, ma l’emendamento che intendeva abrogarlo fu respinto poiché tale Luigi Einaudi sostenne che il pericolo di blocco del sistema legislativo fosse alquanto remoto, dato che sussisteva la clausola della non-urgenza della legge. Bastava che il Parlamento assegnasse in via preliminare questo status a tutte le leggi che intendeva non sottoporre al giudizio popolare e non si sarebbero verificati i pericoli che invece Togliatti aveva ben identificato.

Il comma fu abrogato durante la seduta plenaria. Il presidente della Commissione per la Costituzione, Ruini, una volta aperto il dibattito in Assemblea (era il 16 Ottobre 1947) disse che di questo strumento bisognava farne un “savio e corretto uso”, che significava, e significa tuttora, impiegarlo senza farsi sì che la sovranità popolare diventi di ostacolo all’altro organo istituzionale che il popolo concorre a formare, ovvero il Parlamento. In sostanza, la formulazione così come uscita dalla Commissione, rischiava di mettere in contrasto troppo frequentemente volontà popolari diverse (quella che vota per il Referendum e quella che ha votato per il Parlamento), entrambe legittimamente – ma in tempi diversi – costituitesi. Pensate a quanto siano volatili le opinioni pubbliche sulle varie materie della legislazione. Oppure: a quanto poco importi alla medesima opinione pubblica una legge schiettamente tecnica.

Cinquantamila elettori potevano essere chiamati a raccolta dai partiti di massa e convinti facilmente a firmare per referendum studiati apposta per essere strumento nella battaglia partitica. Quel limite, quello dei cinquantamila, diviene nel testo finale cinquecentomila. E’ un limite che ha causato lunghe discussioni in Assemblea plenaria, poiché alcuni politici come Grassi temevano che divenisse una “notevole remora”, un notevole elemento di dissuasione.

In ogni caso, essendo la sovranità soggetta a dei limiti (art. 1 comma 2, Cost. It: “La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”), gli strumenti che permettono al popolo di esercitarla direttamente, sono essi stessi soggetti a dei limiti. Il limite naturale del referendum è la medesima Costituzione, la quale prevede che il potere legislativo sia esercitato dalle due Camere, le quali sono a loro volta espressione della volontà popolare, che interviene nella loro composizione in libere elezioni a suffragio universale.

Una democrazia parlamentare si fonda sul sistema del check and balance, ovvero del controllo fra i poteri e dell’equilibrio fra i poteri. Eliminare il quorum dal referendum abrogativo eliminerebbe il balance fra sovranità popolari e metterebbe in mano a minoranze il potere abrogativo delle leggi. I padri costituenti, stabilendo al comma 2 che “non è ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali”, ha ribadito nuovamente che la sovranità popolare non è illimitata e che il Sovrano non è legibus solutus. La sovranità è esercitata nelle forme e nei limiti della Costituzione. Perché non è ammissibile il referendum in materia tributaria? Perché il popolo non può legiferare su leggi che sono contrarie ai propri interessi. Così come non può decidere sui trattati internazionali, tramite i quali la Repubblica realizza la politica di pace contenuta nell’articolo 11 della medesima Costituzione. E’ per questa ragione che un referendum sull’Euro sarebbe inammissibile. L’Euro è stato istituito in seguito a un trattato internazionale, il cosiddetto Trattato di Maastricht, ed è attualmente parte dl pilastro più solido della integrazione europea, la miglior via per la pace che questo travagliato continente ha trovato nel secondo dopoguerra. Chi vi racconta di volere far votare il popolo sulla moneta unica, vi sta mentendo o è “costituzionalmente” ignorante.

Per le stesse medesime ragioni per cui i padri costituenti non ammisero il referendum preventivo sulle leggi ‘non urgenti’, così oggi noi dovremmo rifiutare la proposta-Grillo, a meno di non voler trasformare la vita legislativa di questo paese in una “Cambogia” ancor peggiore di quella attuale. Semmai, eventuali riforme dovrebbero andare nel senso di evitare che il Parlamento non sia più, come è accaduto in questi anni, il luogo di rappresentazione di interessi particolari, bensì sia ri-pubblicizzato (nel senso di orientato al bene pubblico). E per fare ciò si dovrebbe agire sulla legge elettorale, in primis.

In che modo l’astensione di una parte maggioritaria impedirebbe ad una minoranza “l’esercizio del voto e conseguentemente del risultato”? Che razza di diritto sarebbe mai questo? Non è una democrazia quel paese in cui le minoranze dettano le regole a maggioranze silenti. Semmai sono oligarchie, plutocrazie, dittature, ma non democrazie. La domanda di maggior partecipazione non può non essere colta, ma la partecipazione deve essere regolata. Il difetto sistemico più grave è che i soggetti preposti a indirizzare domande e sostegno da parte del sistema sociale verso il sistema politico, ovvero i partiti politici, sono sempre stati – volutamente? – lasciati in un limbo giuridico, né soggetti di diritto pubblico, né soggetti di diritto privato, ma in ogni caso gestiti come macchine per la produzione di consenso e la gestione di bacini di clientele elettorali.

Uno qualunque dei candidati a 5 Stelle che avesse avuto un minimo di cultura politica e giuridica, sentendo dal palco Grillo invocare l’eliminazione del quorum nei referendum, avrebbe dovuto (e sottolineo il dovuto) esprimere la propria contrarietà a questa proposta. Non si tratta di una mera opinione; si tratta di una idea che contrasta con i principi cardine del nostro sistema costituzionale, contenuti agli articoli 1 e 11. Per questo vado dicendo che Cancelleri, anche se ha avuto la parola sul palco, non ha fatto sentire la propria voce. La voce è qualcosa che distingue immediatamente tutti noi. La voce rimanda direttamente alla carne; “la voce esprime il chi e’ di ciascuno” (cfr. A. Cavarero). Ma la voce di Cancelleri non è la sua propria vera voce. Essa non racconta nulla di sé medesimo, della propria intenzione politica, ma è una voce imitativa che replica il solito refrain anticasta.

Sitografia:

Assemblea costituente 1946-1948

Seduta del 16 Ottobre 1947

Seduta della Commissione per la Costituzione del 29 Gennaio 1947

[seguirà post sul Divieto di Mandato Imperativo, art. 67 Costituzione]

Referendum, voto all’estero e quorum: l’ombra di un altro ricorso

Parlavo ieri del pronuncia della Cassazione che ha modificato il testo del quesito del referendum sul nucleare (vedi post). Ebbene, oggi è esploso il caso del voto degli italiani all’estero: hanno votato – i pochi che l’hanno fatto – con le schede vecchie, riportanti cioè il testo originario del referendum sull’atomo prima della rettifica della Cassazione a causa del decreto Omnibus. Voti validi o no?

D Pietro si dice pronto a fare ricorso. Il suo intento non è quello di far rispettare la volontà dell’elettore all’estero, bensì di invalidarne il voto. La ragione è molto pratica, o per così dire, matematica. Con il voto all’estero sarà necessaria un’affluenza all’urne più grande ai fini del raggiungimento del quorum: all’estero non c’è grande partecipazione, votano in pochi. Trattasi di 3 milioni e duecentomila aventi diritto. Facciamo due conti:

47.357.878 elettori

3.236.990 elettori

ipotizziamo “un’affluenza alle urne” della circoscrizione esterno del 30%, in calo rispetto alle scorse politiche (circa 39%): 971.000 voti. I votanti residenti in Italia sono 44.120.888: il 50%+1 è pari a 22.060.445. Ne consegue che vengono sommati ai voti esteri, il quorum si fermerebbe al 48%. Per riuscire a raggiungere la fatidica soglia, bisognerebbe sperare in un’affluenza nel paese superiore al 52% – percentuale che potrebbe essere anche più alta se l’affluenza reale all’estero fosse inferiore a quanto qui immaginato.

Di Pietro ha pronta una scorciatoia: ricorrere in cassazione e chiedere di invalidare il voto degli italiani all’estero, quindi chiedere il conteggio del quorum escludendo quei 3 milioni di votanti. Eticamente, una porcata. Però pare che si sia pronti anche a vendere la pelle pur di vincere questi referendum. Esiste un’altra strada, forse più democratica: fare il 60% di affluenza qui da noi. Pensateci.

Immunità parlamentare, pronto il disegno di legge. Il tempo della Restaurazione.

E allora, dichiarato illegittimo il Lodo Alfano, non resta che rispolverare la vecchia immunità:  ci ha pensato il sen. Lucio Malan, del PdL, con l’intenzione di rifarsi al vecchio art. 68 della Costituzione, emendato con referendum nel 1993, senza cambiarne una virgola. Questo il senso della sua proposta di legge, come descritto nella relazione introduttiva (ripresa dal sito del sen. Malan):

<< Onorevoli Senatori ! – Il presente disegno di legge esprime la volontà di riportare l’equilibrio e l’armonia tra le istituzioni. La stessa volontà che animò i membri dell’Assemblea Costituente nel 1947 quando scrissero l’articolo 68 della Carta fondamentale della Repubblica.

Modificarlo sull’onda della piazza nel 1993 fu un errore, determinato da una temperie che non deve tornare. Come era stato un errore, negli anni precedenti, farne quell’uso indiscriminato che contribuì al determinarsi di tale temperie.

È venuta l’ora di cancellare quell’errore. Coloro che intendessero opporsi a questa iniziativa dando fondo all’arsenale del becero antiparlamentarismo e del giustizialismo forcaiolo, sono invitati ad andare a rileggere gli atti del dibattito in Assemblea Costituente e i nomi di coloro che approvarono l’articolo 68.

Per questo si propone qui, senza alcuna modifica, il medesimo testo di allora. Se fosse possibile, lo si vorrebbe stampare sulla stessa carta e negli stessi caratteri usati allora. Ma credo sia possibile e doveroso provare a tornare allo spirito di quei tempi, preoccupandosi non di ciò che nell’immediato può parere conveniente all’una o all’altra parte politica, ma di ciò che è bene per la Repubblica.

I senatori che lo sosterranno e lo voteranno, a cominciare dal proponente, assumono contestualmente l’impegno a vigilare in ogni modo affinché questo strumento sia usato esclusivamente a salvaguardia delle istituzioni democratiche.>>

 Roma, 10 ottobre 2009

 ECCO IL TESTO PROPOSTO PER L’ARTICOLO 68


I membri del Parlamento non possono essere perseguiti per le opinioni espresse e per i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni.

Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a procedimento penale; né può essere arrestato, o altrimenti privato della libertà personale, o sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, salvo che sia colto nell’atto di commettere un delitto per il quale è obbligatorio il mandato o l’ordine di cattura.

Eguale autorizzazione è richiesta per trarre in arresto o mantenere in detenzione un membro del Parlamento in esecuzione di una sentenza anche irrevocabile.

Per contro, l’attuale art. 68:
I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni.

Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell’atto di commettere un delitto per il quale è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza.

Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza.

Già la legge costituzionale n. 3 del 1993 aveva ritoccato forzatamente l’art. 68, colpito dal referendum popolare che abrogò l’istituto dell’autorizzazione a procedere in giudizio: allora si estese l’immunità nell’esercizio delle funzioni, il cosiddetto principio di insindacabilità delle opinioni di un parlamentare, modificando il primo comma da "non possono essere perseguiti", a "non possono essere chiamati a rispondere", fatto che estese la prerogativa a ogni tipo di responsabilità (civile, penale, amministrativa, ecc.).
Malan, nel recuperare il testo originario, tralascia la modifica del 1993. In secondo luogo, non dispone alcunché per limitare il fenomeno della reiterazione del diniego all’autorizzazione a procedere, fatto che aveva creato i presupposti per l’abrogazione dell’immunità stessa. Quindi, l’operazione nostalgia di Malan non si pone in alcun modo il problema dell’abuso della pregogativa immunitaria né si pone alcun quesito sulla necessità di aver un parlamento pulito, i cui deputati e senatori non siano corruttori, corrotti, concussi, associati con la mafia, bancarottieri e quant’altro. Malan non sente di dover dare risposte in merito. Sostiene di voler riequilibrare il rapporto fra i poteri dello stato – nella fattispecie, Magistratura e Parlamento – quando l’aspetto problematico per eccellenza è la selezione della classe dirigente stessa.

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    • Il se­natore Lucio Malan ha presentato ieri un disegno di legge per rein­trodurre l’istituto che, ricorda, fu voluto dai padri Costituenti e «mo­dificato nel ’93 sull’onda della piazza». «Un errore», secondo Ma­lan, la cui iniziativa si propone «di riportare l’armonia e l’equilibrio tra le istituzioni».

    • Il capogruppo del Pdl alla Camera Fabrizio Cic­chitto, da parte sua, mette l’immu­nità tra i temi di un’organica rifor­ma della giustizia e come il Guar­dasigilli ipotizza di aprire dopo il congresso del Pd il dialogo con le opposizioni.

    • ridisegnare quei rapporti tra politica e magistratura che so­no stati devastati nel ’92-’94 dal circolo mediatico-giudiziario

    • La di­sponibilità del senatore del Pd Marco Follini resta una caso isola­to: dopo la netta chiusura di Dario Franceschini, ieri anche Pier Luigi Bersani ha detto che più che l’im­munità è il caso di affrontare altre riforme, come quella della legge elettorale.

    • Mentre il leader Udc Pier Ferdinando Casini taglia cor­to: «Ripristinarla è pura follia»

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    • Riguardo l’ipotesi di reintrodurre l’immunità parlamentare, Ignazio ha dichiarato che “i parlamentari non hanno bisogno di immunità per portare avanti il proprio mandato. In ogni sistema democratico moderno è previsto un bilanciamento tra i poteri dello Stato. La giustizia costituisce un sistema di controllo per il rispetto della legalità e non può essere additata come un intralcio. Credo sia sbagliato continuare a ragionare con l’approccio di una casta, che sopravvive aumentando al contempo i suoi privilegi e la distanza con il paese reale. E’ necessario invece nutrire e crescere una nuova classe politica pronta a governare, a livello locale come nelle aule parlamentari. Per far questo penso si debba ripartire dai territori e dalla promozione di persone rispettose delle regole, con le mani libere da gruppi di potere e pressioni di lobbies”.

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